羁押是国家强制剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身自由，保障诉讼程序顺利进行的重要手段，在司法实践领域中起着举足轻重的作用。在我国具体实践中，超期羁押或滥用羁押权力而导致的羁押率过高，“一捕了之，一押到底”的现象与我国全面推进依法治国，尊重和保障人权，建设社会主义法治国家形成了明显的反差。基于此，2012 年修改《刑事诉讼法》专门新增了对羁押必要性进行审查的规定，2016年1月，最高人民检察院公布《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》（以下简称《试行规定》）。毋庸置疑，这也是法治进步的一种表现，彰显对在押人员的基本人权的保护，也是对刑法无罪推定原则的贯彻，是人权保障原则的必然要求。
一、笔者所在检察院羁押必要性审查工作开展的现状
笔者所在的淮南市谢家集区人民检察院上一年度（2016年）经审查批捕及上级院批捕案件共156件212人，但经羁押必要性审查提出变更强制措施建议的只有3件3人，实际变更的也只有3件3人。其中两件是经上级检察机关批捕的涉嫌受贿、滥用职权罪案件，由犯罪嫌疑人的辩护人提出；另外一件涉嫌销售伪劣产品罪案件，由犯罪嫌疑人近亲属提出。承办的检察人员在书面审查后，均以案件事实已查清，证据已经收集固定，符合取保候审的条件，无需继续羁押为由，向办案部门提出变更强制措施的建议并被采纳。本院提出羁押必要性审查建议的案件仅占到总批捕案件的1.9%，这组数据中也暴露出基层检察院在开展羁押必要性审查工作中存在的诸多问题。
二、羁押必要性审查制度在实践中存在的问题与不足
（一）、刑事执行检察部门不被重视，办案人员态度不积极
对于基层检察院而言，刑事执行检察部门属于院内相对边缘化的部门，因实际情况和办案要求，所谓的业务能手、办案能手基本倾向于公诉、侦监、自侦部门，造成刑事执行检察部门人员少、办案经验欠缺、偏老龄化结构的情况。以笔者所在的基层检察院来讲，刑事执行检察部门就并不是一个独立的部门，而是由公诉科来承担其相应的工作职责，具体工作的开展主要由公诉科副科长一人兼职。无论是在人员和资源的配置方面，还是领导重视程度方面，都远远不及其他科室。但在新《刑事诉讼法》实施后，理论上刑事执行检察部门增加了许多新的业务，但人员上并没有增加，实际的工作机制也并没有与之配套的变革。随着法治社会建设的全面推进，羁押必要性审查制度被越来越多的人所了解，必定会导致案件的大幅度增长，如果基层检察院在机构设置与人员的安排上仍保持不变，就不能适应形势发展的要求，羁押必要性审查工作的开展也必会捉襟见肘。
（二）、案件信息不对称，部门之间缺少有效的沟通机制
《试行规定》，其中一个重大的改变就是将原来的分段式审查转变为刑事执行检察部门统一审查。该规定的第三条为：“羁押必要性审查案件由办案机关同级人民检察院刑事执行检察部门统一办理，侦查监督、公诉、侦查、案件管理、检察技术等部门予以配合”。这一规定避免了不必要的司法浪费，体现了检察工作的专业化，也更有效的保障了羁押人的合法权益。
但因为刑事执行检察部门在检察院的地位不高，虽然地位相较于公诉、侦监部门比较中立，利于比较客观地审查被羁押人是否符合继续羁押的条件，但存在的问题也是因为部门比较中立，不参与追诉犯罪的过程，与案件联系不密切，并不能深入了解案件的逮捕情况或公诉审查中的具体情况。因为羁押必要性审查的案件并没有卷宗材料，其书面材料也有限，要想审查准确到位，了解犯罪情节轻重、社会危险性及证据材料等，就需要刑事执行检察部门与办案单位进行及时有效的沟通，进行综合分析和判断，才能保证审查的及时性、准确性。而在实际工作中上述这些情况都需要办案人员投入大量的精力和时间，即使如此，实际沟通的效果也大都不尽人意。
（三）、羁押必要性审查局限于书面，建议缺少刚性力度
基层检察院刑事执行检察部门审查羁押必要性时，大多是书面上的审查，就案件而言仅就书面材料便做出判断，可能导致办案人员对被羁押人员的真实情况掌握不到位。在《试行规定》中，第十三条明确规定了七种审查方式，四个“听取意见”，一个“审查材料”和一个“调查核实健康状况”，这与《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第六百二十条所规定的七种审查方式，了解情况、听取意见、调查核实健康状况、查阅卷宗，审查方式上大致一致，主要以动态形式进行。但实际操作中，办案人员多数采取的是静态的审查方式。以笔者所在的检察院为例，2016年处理的三件羁押必要性审查的案件均是在仅有书面的材料情况下，便制作审查报告，经科室讨论，报分管检察长批准后就发出了建议书。整个操作过程中，并不涉及太多的动态审查方式。而在以上的两个法律规定中都只有一条涉及到调查核实的问题，而调查的内容也仅是对被羁押人的身体状况进行调查，范围和权限过于狭窄。
在实际操作中检察院刑事执行检察部门提出羁押必要性审查建议时，不可忽视的一个问题是，检察院提起的只是建议。这种“建议权”缺乏刚性，力度不大，不能代替其他机关直接行使建议的内容，效力不强。建议提出后，还是由不同的刑事诉讼阶段承办案件的司法机关根据情况作出是否采纳的决定。
《试行规定》第二十二条中，提及检察院应跟踪办案机关处理情况，规定时间内未回复的，可以发出纠正违法通知书，要求及时回复。这是对回复有所要求，但“纠正违法通知书”是依据高检院的规定而制作的，《刑事诉讼法》对此并无具体表述，在实践当中尤其是对检察系统以外的其他部门（公安、法院）究竟效力如何，也需要打一个大大的问号。对该“纠正违法通知书”仍不被采纳时，检察院有什么救济措施法律并没有任何规定，人身自由是犯罪嫌疑人的重大利益，应当为其提供更为全面合理的程序上的保护，而我国羁押必要性审查这一制度对此并未设置相应的救济程序。如果办案机关不说明理由和依据，或者即使说明了，但检察机关仍认为不成立，检察机关也无权直接变更强制措施。这种缺乏“刚性”的建议，也导致检察机关的审查建议效力缺乏保障。
（四）、统一业务应用系统中办理羁押必要性审查案件存在的瑕疵
《试行规定》对检察机关开展羁押必要性审查工作中，审查的主体、受案范围、审理流程、时限等都作了明确的规定。但是，在检察统一业务应用系统中，案件羁押必要性审查的功能却尚有不足。
首先，羁押必要性审查是由刑事执行检察部门统一受理立案，但外来的申请是由案件管理部门或控告检察部门收到，法条中规定应在一个工作日以内移送本院刑事执行检察部门，但实务中，统一业务应用系统这块没有相关的操作，人为的送达难以保证申请的及时性。而且，在统一业务应用系统中没有对办理羁押必要性审查的案件配置相应的流程监控功能。流程监控是为了有效的防止超期办案情况的发生，没有配置，在一定程度上无法保证审查程序的规范性和审查时间的合法性，不利于对防止嫌疑人合法权益的维护。
其次，信息统计不足。在统一业务应用系统中，并没有刑事执行检察部门羁押必要性审查案件的信息指标和统计模块，没有相应的统计数据信息。在新规定的实施后，相关的羁押必要性审查的案件也势必会增加，没有统计分析提供的数据和信息来，也会影响对相关的统计分析工作的开展。
（五）、相关规定缺少客观量化标准，偏主观性操作存在随意性
2016年出台的《试行规定》中第十五条、第十六条，明确了对犯罪嫌疑人和被告人涉嫌犯罪事实、主观恶性、悔罪表现、身体状况、案件进展情况、可能判处的刑罚和有无再危害社会的危险因素，进行综合评估，采取量化的方式，设置加减项等来判断对被羁押人有没有继续进行羁押的必要。但在具体审查过程中，这种量化的标准过于粗糙，评估的主观性较大，容易导致各地的标准不一致，可操作性欠缺。法条中，对办案人员依职权启动羁押必要性审查的间隔时间、频率、次数都没有提及，实践中也多由办案人员自行决定，缺乏一致性。对“不致于发生社会危险性”这样抽象的标准，该如何界定和判断“社会危险性”，怎样的程度属于“不致于”，都需要办案人员依据具体情况、结合案件本身进行综合评价，主观色彩强烈，规范性欠缺。
（六）、后续非羁押措施力度不够，缺少有效的跟进监管机制
羁押必要性审查制度在现实的司法实践中效果并不是很理想，这和我国后续非羁押措施力度不强，也有着必然的联系。变更强制措施后，最重要的是防止犯罪嫌疑人的串供、脱逃或再次犯罪，但实践中，变更强制措施后的非羁施措施主要是取保候审和监视居住。但二者的社会监控体系尚不完善，缺乏有效的监管措施，办案机关难以对犯罪嫌疑人的日常行为进行有效监督，无法全面掌握信息，一旦有脱逃、妨碍诉讼进程的行为，就会导致之后的工作更难开展。为了规避以上的风险，也导致部分办案单位或具体办案人员，不愿开展对犯罪嫌疑人变更羁押措施的审查工作。
三、完善羁押必要性审查制度的几点建议
（一），提高对执检部门的重视，转变执法理念，打造专业队伍
羁押必要性审查制度是法律赋予检察机关的重要职权，更进一步说是赋予检察院刑事执行检察部门的职权，其不仅反应了检察工作的专业性，也是对执法行为的监督，力求保障被羁押人员的合法权益。作为检察院的弱势部门，不应规避风险，应积极主动地承担起法律所赋予的监督职责。同时院领导在紧抓案件质量的前提下，也应提高对刑事执行检察部门的重视，站在促进司法公信力建设、推动检察业务科学发展、强化法律监督的高度，扭转现刑事执行检察部门被忽视的局面。
其次，要给刑事执行检察部门配置专业化的办案人员，一旦接到审查申请或依职权发现案件线索的，可以立即立案审查，提高办案效率。彻底扭转人员老龄化、边缘化，消极怠工的现状。同时不忘加强对刑事执行检察部门的办案人员的法治教育，转变干警们之前的办案理念，让其深刻认识到，羁押必要性审查的工作不仅是法律监督,也是诉讼监督,是维护公平正义、保障人权的一项重要职责。同时，本单位和上级检察机关要强化业务指导，多开展统一学习和培训，基层院间定期开展交流，力求多渠道提高办案人员进行羁押必要性审查的办案水平。
(二)、建立案件信息通报、共享机制
为解决此部门案件信息来源不足，不能深入了解案情这一问题，建议针对检察院内部和外部创新不同的机制开展工作：
1、对内建立逮捕、公诉案件材料的报备制度。侦监在批准逮捕后，公诉部门在收到移送案件、提起公诉后，同步将逮捕决定书、起诉意见书、起诉书报给刑事执行检察部门备案，以便及时掌握相关信息；同时建立重大信息变化的通报制度，侦监、公诉部门应将与羁押相关的案件重大信息变化情况及时报给刑事执行检察部门，如需调取原办案部门的卷宗材料的，或了解案件具体办理情况的，原办案部门应积极配合协助。
2、对外，与公安、法院统一认识，相互配合。在实践工作中，刑事执行检察部门不能及时获取侦查、审判环节被羁押人员的基本信息及案件情况，是导致羁押必要性审查工作得不到大范围的铺开的原因，因此有必要建立三家共享的信息平台，拓宽信息来源。当刑事执行检察部门依职权启动羁押必要性审查时，可以通过此平台获取不同诉讼阶段被羁押人的相关信息，再审查卷宗和书面材料，作出合理的建议。另外，还要多听取被害人和辩护人的合理意见，结合案件决定是否启动羁押必要性审查程序。
（三）、创新审查方式，强化审查结果的刚性制约
《试行规定》中的第十四规定，人民检察院可以对羁押必要性审查案件进行公开审查。建议在以书面审查为主的方式上，发掘新的审查方式。对事实清楚、证据充分的案件，直接进行书面审查即可，对有重大影响力的案件、或意见分歧较大、标准不好把握的案件，引入听证制度，由刑事执行检察部门召集办案部门、被羁押人员的家属、辩护人、被害人、人民监督员召开听证会，这一制度能更好的提高司法公信力、透明度和公正性，彰显执法为民的理念。但对被羁押人而言，不能身临其境的参加到听证的程序中来，应怎么处理呢？可以由驻所检察人员书面对被羁押人员征求意见或探索开展远程视频通讯，使被羁押人员不出看守所也能参加听证，真正公开听取意见。
羁押必要性审查案件毕竟关系到被羁押人最基本的人身权利，应该有更完善的程序做保障，以体现案件审查过程中的公平公正。实践中处理羁押必要性审查案件基本书面化处理解决，缺少程序的参与性及对抗性。当然这类案件不能和法庭审判过程相比，但是否可以借鉴下法庭审理的这种对抗模式，以刑事执行检察部门居中，通过被羁押人一方和羁押决定作出方相对抗的方式来审查案件，是否也具有一定的可行性。
对于羁押必要性审查后提出变更强制措施的建议的效力问题，最高检刑事执行检察厅尚爱国处长认为：“羁押必要性审查是逮捕权的一种延伸，检察机关对逮捕有决定权，捕后再审查是否有继续羁押的必要性时也应该有决定权，建议将来在修改刑事诉讼法时，将第九十三条中的“建议”改为“决定”。”作者也同意尚爱国处长的建议，对于检察院刑事执行检察部门提出的建议应强化其刚性约束效力，赋予该建议以执行力，由诉讼监督权变为诉讼权。如果承办案件的机关不执行，可以直接要求看守所变更措施，释放犯罪嫌疑人并将相关法律文书送交办案机关即可。
(四)、完善统一业务应用系统的相关配置，对审查活动有效监督
完善配置受理申请程序和流程监控程序。在统一业务应用系统中添加羁押必要性审查案件的相关受理申请程序。可以在案件管理部门和控申部门的操作系统下添加相关的程序。对外来的申请材料，可以向受理侦监、公诉等案件一样，在系统内进行相关的登记，在分案给刑事执行检察部门，再由内勤做相关的分案处理。这样可以从整体上严格的控制期限，并从系统中可以看到及时的反馈。完善流程监控的配置，配置最新的文书规定格式，严格按照法律要求的羁押必要性审查的程序、期限等进行有效的流程监控。
优化统计分析功能，公开羁押必要性审查案件的相关信息。将有关羁押必要性审查案件的相关数据信息进行增加，促进统一业务应用系统发挥更全面的统计分析功能，为检察业务开展提供支持。建议将羁押必要性审查案件也纳入到信息公开中，完善相关配置，让第三人能通过案件信息公开系统看到羁押必要性审查的结果，这一举措也是打造阳光检务，提高司法公信力的有效手段。
(五)、统一羁押必要性审查的评估量化标准
《试行规定》中也建议采取设置加减分项目、否决项目等标准综合打分进行量化操作，下位法应尽快出台相对应的加减项的标准及分数，统一好量化标准。应特别注意对一些特殊人群的重点审查。将未成年人、妇女、年老、身患重病等特殊人群列为重点审查对象，一旦发现有不适合羁押情况的出现，结合其犯罪性质、情节、社会危险性等立即进行羁押必要性审查。对于羁押必要性审查的案件不能仅局限于交通肇事、逮捕后达成谅解的、情节轻微的故意伤害等可能判处缓刑、免于刑事处罚的案件，笔者认为不论涉案人员可能判处多重的刑罚，只要被羁押人符合相关条件且不具有人身、社会危险性的都可以大胆的提出变更建议。
（六)、加强对已有的羁押替代性措施的风险防范，创新多元化的羁押替代措施
被羁押人变更强制措施后的监管难问题一直都普遍存在。现有的非羁押措施中，以采取取保候审的方式比较多。笔者认为，可以采取以下几种方法来加强风险防范：首先可以有针对性地提出适用禁止令，确保监督力度；再者提高财产保证的额度，强化脱保行为的惩罚力度；再次完善保证人信用体系，切实发挥保证人的保证作用；最后运用高科技手段，推广互联网+的相关网络技术，提供先进的技术保障支撑。
另外还要在加强“政府主导，社会参与”的共同监管机制建设的基础上，积极借鉴外国的成功经验，创新限制人身自由程度不同、轻重有别的多元化的羁押替代措施。
