当前，我国既处于经济社会发展良好的战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，与经济建设和经济管理相比，我们的社会建设与社会管理还存在着大量突出问题，因而，加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、构建社会主义和谐社会的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现国家长治久安具有重大战略意义。检察机关作为国家法律监督机关，担负着维护人民合法权益、维护社会公平正义、维护法制统一尊严权威、促进经济社会全面发展的神圣使命，积极参与加强和创新社会管理，自然是新形势下检察机关面临的重大课题。为此，最高人民检察院要求全国各级检察机关要从全局和战略的高度，充分认识加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，切实把思想和行动统一到中央的重大决策部署上来，主动融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，充分发挥法律监督职能作用，促进提高社会管理法治化、科学化水平。但是，“加强和创新社会管理，检察机关准备好了吗？”当前检察队伍对于参与加强和创新社会管理，能否做到认识到位、方法落实、善做善成呢？因为“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[①]。这就需要我们对广大干警的思想认识和能力现状进行准确分析，发现薄弱环节，找出解决之策。就部门而言，公诉部门站位执法办案第一线，同时也站位参与加强和创新社会管理第一线，“人多事多”，其参与加强和创新社会管理的状况，是检察机关参与此项工作的重要“晴雨表”；就地域而言，我国中东部地区无论地域面积、经济社会发展还是在社会管理中所遇问题，都在全国具有一定的代表意义。鉴此，我们选择了我国中东部地区两个基层院的公诉队伍作为考察样本，通过对队伍现状的分析，对照要求查找差距，进而寻求改进路径。

一、加强和创新社会管理对公诉队伍的基本要求

曹建明检察长指出：“公诉是我国检察机关核心的标志性的职能之一，是法律监督的重要组成部分。公诉部门既承担着追诉犯罪的职责，又承担着对刑事诉讼活动的法律监督职责，处在打击犯罪、保障人权、维护社会和谐稳定、维护社会公平正义的前沿。各级检察机关要深刻认识新形势下公诉工作的重要地位和作用，准确把握新任务新要求，不断增强做好公诉工作的使命感、责任感和紧迫感。”可见，公诉部门既在维护稳定第一线，当然也在参与加强和创新社会管理第一线，他们的工作总量和队伍所占检察队伍的比例，也必然地决定了检察队伍参与加强和创新社会管理的质效与影响。

（一）公诉部门参与加强和创新社会管理的途径

检察机关公诉部门参与加强和创新社会管理的重要途径，是在严格依法办案的基础上，围绕曹建明检察长提出的“公诉职能的延伸和内涵的深化”做好工作，即不能仅仅满足于依法办理案件，而是要立足抓源头、抓基础、抓根本，更加注重公诉职能的必要延伸，推动社会矛盾化解、实现加强和创新社会管理。

从某种意义上说，司法活动本身就是一种社会管理。这种特殊意义的社会管理，是通过对犯罪人及其行为的惩罚约束（监禁或者管制）进行管理，使其丧失再犯能力或降低再犯可能，同时通过对被害方的抚慰、赔偿以及社会关系修复实现社会管理。从这一角度上看，公诉部门参与加强和创新社会管理，首要的是立足职能，结合执法办案，要确保办案质量、严格诉讼程序、强化法律监督，坚守法律底线，做好执法办案的“前半篇文章”；同时，检察机关参与社会管理创新又不仅仅只是办案，还要重点搞好四个“延伸”，做好执法办案的“后半篇文章”。

一要向修复社会关系延伸职能、深化内涵。坚持把化解矛盾纠纷贯穿于公诉工作始终，在审查起诉、不起诉、出庭支持公诉、抗诉等各个环节注重释法说理，加强教育疏导，解决合理诉求，努力修复被破坏的社会关系，最大限度化消极因素为积极因素，防止因矛盾积累、激化酿成极端事件。

二要向预防和减少犯罪延伸职能、深化内涵。充分运用法庭这个“舞台”，通过发表公诉意见等形式，揭露犯罪危害，加强法制宣传，促使被告人真诚悔罪，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争。注重加强对轻微犯罪被不起诉人的帮教管理，加强对未成年犯罪嫌疑人的教育、感化、挽救，预防和减少违法犯罪发生。

三要向防范办案风险延伸职能、深化内涵。建立健全执法办案风险评估机制，在办理涉众型经济犯罪案件、网络媒体关注的案件等重大敏感案件，以及拟作不起诉、不抗诉等决定时，提前做好防范工作，科学制定处置预案。特别是对当事人及其亲属可能采取过激行为的案件，要在加强教育疏导、落实稳控措施的基础上再作决定，防止矛盾激化和转化。

四要向社会治安综合治理延伸职能、深化内涵。结合办案认真落实公诉环节的社会治安综合治理措施，加强类案剖析和犯罪调查，深入分析犯罪态势、特点和规律，积极提出强化社会管理、消除治安隐患的检察建议，推动社会治安防控体系建设，促进提高社会管理水平。还要结合诉讼监督，注意分析研究诉讼过程中违法犯罪的态势和特点，提出检察建议，促进诉讼管理和司法管理。[②]

（二）加强和创新社会管理对公诉队伍提出的要求

新时期新任务，向公诉队伍提出了新的更高的要求，那就是广大公诉人员不能再简单地就案办案，在具备证据审查判断运用能力、法律适用能力、法律文书制作和思辨表达能力、出庭公诉能力、理论研究能力之外，还应当具有较高的群众工作能力和社会管理水平，具备参与加强和创新社会管理的本领。从应然的角度来说，公诉人员还应当具备以下能力：

1、矛盾调处能力。执法办案的宗旨是化解社会矛盾，加强和创新社会管理的基础也是化解社会矛盾，因此，立足办案调处矛盾纠纷、实现“两造皆服”、定分止争、案结事了、社会和谐，既是执法办案的落脚点，也是其目标所在，因而调处纠纷、化解矛盾的能力，是公诉人员所应具备的重要能力。

2、群众工作能力。从群众中来、到群众中去，相信群众、依靠群众、为了群众，一向是我党立党的宗旨和工作的基本方法。胡锦涛总书记说：社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。公诉部门在参与加强和创新社会管理中，必然地要与群众打交道，不可能关起门来搞社会管理，因此，就必须用群众认同的态度倾听诉求，用群众认可的方式查清事实，用群众接受的语言诠释法律，用群众信服的方法化解纠纷，这就要求公诉人员要具备做群众工作的本领。

3、释法说理能力。公诉工作要贴近群众、实现效果，离不开对法理、事理、情理的阐释，只有将道理说清、法律说明，才能得到公众的认可，才能得到群众的拥挤，才能维护法律的权威，尤其是当一些别有用心的人在歪曲法律与事实、混淆视听、制造混乱时，释法说理能力更加重要，说理不当，有理可能被人误解为无理；说理清楚，则可以清除误会、阐明真相、避免混乱。同时，公诉人员还要能够用群众听得懂、能接受的语言去明法说理，不能只会说“法言法语”。这种释法说理能力，既是公诉人语言能力的一种，同时也是参与加强和创新社会管理的重要能力。

4、风险预警能力。当今社会，风险层出，国家安全风险、金融风险、经济风险、社会风险均在一定程度上存在。就检察机关而言，在执法公信力存在式微危险的今天，一些案件或事务一旦处置不当、不慎、不力，就可能酿成极端性事件、引发群众上访、造成群体性事件、甚至引起社会混乱动荡。这就要求公诉人员要有风险预警能力，善于从执法办案中发现容易引发突发敏感事件的信息，增强学会防控处置风险的方法，提高应对突发敏感事件的主动性、预见性、针对性和时效性，从而在有力指控犯罪的同时，又能够有效控制各类矛盾在公诉环节的累积。

5、舆情研判能力。随着经济社会的发展和信息网络技术的普及，公诉执法越来越处在开放、透明、信息化的大环境中，各种信息传递直观、快捷，越来越多的公诉案件成为舆论关注的焦点和敏感点，案件处理稍有不当，舆论导向便容易走向极端、走向反面，给办案工作带来消极负面影响，给检察工作带来被动，给社会管理增加难度。为此，公诉人员在执法过程中，就要具备舆情研判能力，要注意关注舆论焦点，跟踪舆情动态，准确预判舆论走向，及时采取有效措施，披露真相、引导舆论，防范敏感案件矛盾升级。

6、刑事政策能力。宽严相济的刑事司法政策是我国的基本刑事政策，它不但有利于彰显法律的惩治、预防、教育、引导功能，而且对于最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定，具有特殊重要的意义。公诉人员在工作中，应当具备刑事政策的运用能力，不仅仅只依靠刑事法律手段去处理案件，还要能够掌握运用“法度之外，情理之中”的多种处理案件方式，尤其是要善于综合运用宽与严两种手段，对不同的犯罪行为和犯罪分子，对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节，对实体处理和适用程序，都要体现宽严相济、公平公正的要求，做到宽中有严、严中有宽、严惩有据、宽处有理、宽严有度、不枉不纵，具备刑事政策的运用能力。

7、沟通协调能力。加强和创新社会管理，需要党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，检察机关在办理重大、疑难、复杂、敏感案件时，在处理群众性事件和涉检信访、突发性事件等复杂问题中，在根据案件情况发现与社会管理相关的问题时，都需要及时向党委反映情况、向上级院汇报案件、与有关机关、组织协调、沟通、配合，进而形成合力、互补优势，达到最好的执法效果，而不能自行其是、单打独斗。因而，公诉人员的沟通协调能力十分重要。

8、献计献策能力。参与加强和创新社会管理，要求公诉人员不仅要站在一个办案人的角度，更要站在为国分忧、利国利民的立场上分析、思考、解决问题，应当具有责任意识、忧患意识、政治意识，积极为加强和创新社会管理献计献策。要重视在办案中发现经济社会发展和社会治安综合治理中的突出问题，积极开展领域内犯罪专项调研，及时向党委、政府和有关部门、行业和基层组织提出有针对性的检察建议、意见，帮助建章立制、堵塞漏洞，有效防范和化解风险。

二、公诉部门加强和创新社会管理的队伍现状分析――以中东部地区两个基层院为样本

新时期、新任务、新挑战，对检察队伍提出了上述新的要求，这些应然的要求，就需要我们对照当前的队伍状况去查找、反思和分析。

（一）中东部地区基层公诉队伍现状调查

基层检察院是全国检察系统的细胞，也是检察机关参与加强和创新社会管理工作开展的重点单位。基层检察院参与社会管理创新工作的开展情况，能够从一个侧面直接反映出全国检察机关此项工作的基本样态，关系着全国检察机关开展此项工作的成败。带着参与加强和创新社会管理对检察队伍的基本要求，我们选择了我国中部和东部地区两个基层检察院公诉部门作为考察标本，通过对两个院当前队伍情况的考察，试分析研究当前检察机关参与加强和创新社会管理工作中存在的带有普遍意义的问题。

某基层检察院A。该院位于我国东南沿海某省，该地区属于经济较发达地区，经济社会发展走在全国前列，流动人口数量较大，各方利益冲突较多且复杂，涉众、涉企、涉金融经济类案件较多。该院现有编制140余人，公诉部门现有干警38人，自2008年以来，该院受理的公诉案件数量一直在2000件以上。

 

表一：A院公诉人员基本情况

人数	38
出生年月	1970年以前出生3人	1970年以后1980年以前出生8人	1980年以后出生27人
第一学历毕业院校、专业	法学36人	其他2人
现任法律职称	检察员8人	助检员22人	书记员8人
从事公诉工作年限	10年以上6人	5年以上不满10年4人	不满5年28人
从事公诉工作以来办案总数	500件以上9人	100件以上不满500件12人	不满100件 17人
从事公诉工作前有无工作经历及时间	有工作经历5人	无工作经历33人
从事公诉工作前从事职业及时间	高校教师1人，2年	其他机关4人：法官1人，5年；警察1人4年；其他行政机关2人，分别为2年、1年
父母职业	机关干部15人	企业事业单位职工9人	经商6人	农民3人
家庭户籍类别	城市居民35人	农民3人

 

某基层院B。该院位于我国中部某省，该地区属于老工业区，产业结构以煤炭、钢铁、机械制造为主，该院在当地属于中等规模院，现有干警39人，其中公诉部门6人，每年受理公诉案件200余件。

 

表二：B院公诉人员基本情况

人数	6
出生年月	1970年以前出生2人	1970年以后1980年以前出生2人	1980年以后出生2人
第一学历毕业院校、专业	法学4人	其他2人
现任法律职称	检察员4人	书记员2人
从事公诉工作年限	10年以上2人	5年以上不满10年无	不满5年4人
从事公诉工作以来办案总数	500件以上2人	100件以上1人	不满100件3人
从事公诉工作前有无工作经历及时间	有工作经历3人	无工作经历3人
从事公诉工作前从事职业及时间	工人1人，3年	其他机关工作人员1人，8年	律师1人，2年
父母职业	事业单位职工3人	无业居民2人	农民1人
家庭户籍类别	城市居民5人	农民1人

 

    上述两个院公诉队伍的组成，可以大致折射出当前我国基层院公诉队伍甚或整个检察队伍的基本状况，那就是队伍年轻、学历较高、青黄不接、经验欠缺、实践不足、下基层少。深入考察了解，两个基层院公诉队伍的共性特点是：

1、从自身条件上看：

一是年轻化。队伍年龄结构趋于年轻，尤其是东部地区，由于近年来检察队伍扩大编制，大量年轻人通过公务员考试的形式进入检察队伍，使整个检察队伍年轻化。

二是城市化。家庭出身大部分是城镇居民，且家庭条件比较好。受应试教育等因素影响，家庭条件较好的城市孩子，受教育的机会和条件较之农村的孩子相对较好，考取公务员进入检察队伍的机会相对也比较多，有的干警家庭条件比较优越，平时开私家车代步，出远门乘飞机，甚至连“绿皮车”都没坐过。

三是简单化。人生经历、生活阅历相对简单，大部分属于出家门进校门、出校门进单位门的“三门”干部，社会经验不足。有的同志尤其是外地同志甚至除了单位和住处外，对周边的环境情况都不熟悉，有的听不懂地方方言，更谈不上熟悉基层、了解基层。

2、从能力水平上看：

一是学院化。从知识结构上看，基本上都受过较系统的法学教育，具有法学教育背景，法学功底比较扎实，司法独立和法治意识较强。

二是应试化。能够通过“千军万马挤独木桥”式的“国考”进入检察队伍，学习能力较强，应试能力也较强，动手能力和处理实际问题的能力却有所欠缺。

三是才艺化。大部分自幼得到较好的才艺教育，大部分掌握一定的才艺，同时受媒体“选秀”、“速配”、“超女”“快男”等节目影响，有较强的表演、表现愿望和才能。

四是“学徒化”。大部分从事公诉工作年限在五年以下，或者办案数量在100件以下，还没有掌握基本的公诉技能，处于“学徒”状态。

3、从认识水平上看：

一是书本化。与实践接触少，与基层接触少，认识社会的主要途径靠书本。

二是理想化。对社会生活的认识与对事物发展走向的判断、看法过于理想，想当然地认为会根据自己的预想发展变化，而结果却往往出乎意料。

三是网络化。大部分认识与判断依赖网络，平时通过网络了解社会，对社会政治经济的看法也受网络影响。日益发达的网络使人足不出户就可以完成购物、交流、掌握新闻资讯和了解社会热点问题等活动，这对青年一代的影响是巨大而深远的。

4、从人生态度上看：

一是个性化。受我国计划生育政策影响，年轻干警中独生子女比较多，与上世纪末干警队伍相比，现在的干警更注重自我个性的张扬、自我价值的实现，思考问题更多以自我为中心，对一些问题往往有自己的主见，不会一味盲从，不会轻易改变自己的看法和做法，个性化标志明显。

二是多元化。受知识结构和所受教育、所接触的网络、媒体的影响，价值判断和评价标准更趋多元化，志向各不相同，追求各有差异，世界观、人生观、价值观不再单一。

三是平淡化。对检察工作的热情趋于平淡化，尤其是在基层，大部分同志把检察工作作为一个职业而非事业，对检察工作的职业荣誉感、自豪感、归属感不再十分强烈，如果有机会调整单位，大部分同志愿意去往上级机关或者工作较轻松、收入较高的经济部门和政府机关，这一情况在A、B两个院都不同程度地存在。

（二）队伍现状对加强和创新社会管理所产生的影响

上述种种情形，对于公诉干警的工作态度与行事方式具有较大的影响，这些影响也会必然地反映在日常工作中。从参与加强和创新社会管理的视角看，存在以下问题：

1、就案办案现象较普遍。由于公诉部门办案压力相对较大，办案人手中积案较多，为了尽快交案件办出去，一般不去考虑和开展矛盾调处工作，而是直接向法院一诉了之，没有定分止争、案结事了的意识，更没有因势利导、做好教育、感化、挽救、帮教等参与社会管理工作的意识。如一起信用卡诈骗案，犯罪嫌疑人张某在ATM机上拾到他人未退出的信用卡，直接提取现金6000元，回家后将此事告知其父亲张某某，并将赃款交给其父亲，后案发，赃款已全部退还被害人，公安机关以张某涉嫌信用卡诈骗罪、张某某涉嫌掩饰隐瞒犯罪所得罪移送审查起诉，办案人提出以信用卡诈骗罪、掩饰隐瞒犯罪所得罪向法院起诉，后经科室把关，经检委会讨论，对两人做相对不诉处理。

2、机械执法现象较普遍。办案中不考虑个案的具体问题，搞执法一刀切，不会运用刑事政策手段区别对待，尤其是处理涉众型案件，往往生搬法条，搞“一网打尽”，刑事政策能力差。如犯罪嫌疑人刘某夫妻因违章摆摊被城市管理警察查获，因刘某因中午饮酒，情绪失控，殴打了现场执法的警察造成一名警察轻伤后果，后被警察制服，刘妻在警察上前制服刘某期间，对执法人员有推拉的行为。公安机关以刘某构成妨害公务罪移送审查起诉，审查中办案人认为刘妻系妨害公务罪共犯，建议予以追诉，经科室把关，认为刘妻的行为情节显著轻微，不需要追究刑事责任。

3、调处矛盾能力不够。不善于做人的工作，害怕与当事人打交道；有的案件虽然也考虑并进行了矛盾调解，但由于调处经验不足，或者干脆自己就是一个“孩子”，难以让当事人信服，结果不是“两造皆服”、定分止争，而是“两造皆怨”、吃力不讨好，于是干脆放弃了矛盾调处工作，依赖案件起诉后由法院去做调解工作，或者干脆让当事人自行调解，不愿意主动出面调解、不做检调对接工作。如某非法行医案，犯罪嫌疑人提出愿意赔偿被害人经济损失，办案人让当事人自行调解。事后虽然被害人在和解协议上签字表示谅解，但对赔偿数额并不满意，流露出“吃亏”的情绪，经认真询问，被害人系外地人，由于司法机关和调解组织没有出面主持调解，因担心得罪犯罪嫌疑人一方今后生活受影响，违心接受“调解”结果并签字。

4、群众工作能力不够。存在“衙门作风”，没有基层工作经验，又不愿意做群众工作，在办案中不习惯亲临现场、不愿意深入基层、到群众中去调查了解案件情况，听取群众意见，满足于坐在办公室里审查书面材料、需要补充证据打电话要求公安机关代劳补充，遇有群众反映情况、发表意见不注意倾听，片面地认为群众不懂法、提出的诉求不合理因而不加考虑。如一起因农民集体上访引发的职务侵占案件，办案人仅就卷宗材料所反映的问题提出意见，没有深入该村了解详细情况，没有向村民和基层组织做细致的解释工作，导致起诉后群众对结果不满意，在法庭上起哄干扰庭审，造成不良影响。

5、释法说理能力不够。在办案中说理不够，作出不起诉、不抗诉、增减认定犯罪事实时不说明道理，不能用群众听得懂、能接受的语言去阐明事实、阐释法律，在法庭上不能根据案件的实际情况调整出庭预案、宣传法制，使群众接受、使被告人服判。如在一起聚众扰乱社会秩序案件的庭审中，公诉人没有根据庭审中部分被告人翻供的情况及时调整公诉策略，不是用证据说话证明犯罪，而仍然按照被告人认罪的套路一成不变地发表公诉意见，造成旁听群众不服，在法庭上呼喊口号、冲击审判区，影响了庭审的正常进行。

6、办案风险意识不够。办案中考虑问题简单化，对案件的敏感程度关注不够，对案件的舆论走向不了解，对于网络、媒体上的舆情放任自流，片面地斥为非理性的声音，结果导致宣传方面的“失语”，丧失了舆论先机；不能根据当事人的个性特征确定工作方法，简单地认为只要是依法处理案件，案外的问题与己无关，当事人信访不信访、闹事不闹事，那是信访部门的事，是领导的事，甚至出现了涉检信访、招致舆论的不良反映，还认为那是无理取闹、干扰司法。如一起寻衅滋事案件，犯罪嫌疑人在审查起诉阶段讯问时提出公安机关有刑讯逼供行为，办案人根据在案其他证据，认为案件本身事实清楚、证据充分，足以认定，对公安人员如何刑讯、是刑讯逼供还是违反办案纪律在办案过程中殴打犯罪嫌疑人没有详细问明，结果案件判决生效后，该被告人仍然不断向上级控告，并扬言出狱后要采取极端手段报复公检法所有办案人，造成工作被动、维稳压力增大。

此外，办案中大局意识不够、维稳意识不够、沟通协调能力不够、不能从案件中发现与社会管理密切相关的机制性、体制性问题并提出改进建议等问题，也都在当前工作中或多或少存在。

（三）产生上述问题的原因

上述问题的发生，对检察机关参与社会管理创新必然产生不利的影响，究其原因，主要有以下几个方面。

1、没有建立起对群众的深厚感情。大部分公诉干警没有社会底层的生活经历，没有基层工作经验，与群众接触少，对群众诉求了解少，对群众深厚的感情还没有建立，不能站在群众的立场上去思考问题，认真考虑群众的利益和诉求，或者片面认为群众的诉求不符合法律规定，而全盘予以否定。

2、意识形态上，存在“司法超脱”的观念，不关心政治，不关注民生，不愿意接触基层、了解群众，做群众工作。受前几年法学教育大气候的影响，年轻干警普遍存在“精英政治”或“精英司法”的意识，如“将法院和法官生活的内景一览无余地展现在大众的眼底，对于树立法官与法院的声望与权威是不利的。从提高法官的尊荣的角度出发，必须让他们在公众心目中有超越凡俗的一面。”[③]“忠诚、为民、公正、廉洁”的司法核心价值观没有树立，言法治必称西方，不注重对法治与治国方略“本土资源”的学习研究，甚至对个别学者提出的去掉“人民法院”中的“人民”两字的论调表示认同。多数干警在办案中发现不了案件背后反映出的与社会管理相关的问题，不懂得根据办案提出加强和创新社会管理的措施建议；检察机关的思想政治工作的方式方法有待进一步改进，近年来的政治工作针对性、实效性不够，虽然也开展了大量教育实践活动，但真正使干警印象深刻、影响干警工作态度和人生态度、使干警入脑入心、真诚接受的举措并不多，大多数活动要么是运动式短期行为，要么是走过场，教育效果不明显。

3、人案矛盾尚未得到根本解决。尽管近年来检察机关编制扩大，但案多人手缺、案难骨干缺、案新经验缺的问题还一定程度存在，大部分公诉干警没有更多的时间和精力去考虑公诉职能的延伸和社会矛盾的调处。以某基层人民检察院A公诉部门的办案流程为例，办理一件事实清楚、证据确实充分的故意伤害案件，所要进行的工作包括阅卷，讯问犯罪嫌疑人、听取被害人及其委托的人、犯罪嫌疑人的辩护人的意见，撰写审查终结报告，根据主诉检察官授权范围作出起诉决定，撰写起诉书，将案件向人民法院提起公诉，出庭公诉或不出庭（简易程序案件）。从受理案件到提起公诉，一般可以在一周之内完成。而如果一个同样的案件开展当事人矛盾调处工作后作不起诉处理，则除了向人民法院提起公诉及出庭公诉工作不再进行外，需要通过各种方式与当事人双方进行接触、主持或约请双方协商、将案件协调情况向分管领导或检察长、检察委员会汇报、与公安机关联系协调，或者进行不起诉公开审查活动，撰写不起诉决定书并送达双方当事人和公安机关，对于有申诉、复议复核情形的，检察机关还要继续受理并审查，而且有时主持或约请双方进行协商，不能一次成功，或许有更多次的反复。即使双方接受和解意见达成一致，这样的工作周期，没有两周是完成不了的，就效率而言，比起直接起诉的案件，就有了双份的耗费。此外，调处的成功与否具有很大的不确定性，如果在一番周折之后，当事人双方没有达成和解协议而重新将纠纷付诸司法程序，那么，这种重复的耗费将更大，效率更低。在检察机关“案多人少”矛盾日益突出的今天，更多的办案人选择了简单化处理。

4、公诉新手多，办案经验不足，基层工作经验不足。受部门工作性质影响，公诉部门年轻干警较集中，与基层接触较少。一方面年轻人到公诉部门后得到的办案训练比较全面，另一方面在学校掌握的法学基础知识能够迅速得到发挥运用，加之公诉部门确实需要人手，因而大部分基层院选择将年轻干警先放在公诉部门进行学习锻炼。大量公诉新手进入公诉部门，也使公诉部门人员更新流动加快，一些业务骨干往往就此被选拔任用到其他部门领导岗位上去，造成了公诉部门成了常年的“新人培训基地”，办案质量、执法水平令人堪忧，引发新的不稳定因素的隐患存在。尽管国家对于大学毕业生下基层锻炼有明确要求和安排，但具体到每个单位，这项工作往往流于形式，出现简单应付的现象，如在去向安排上，往往会就近选择一些条件较好的基层单位；人员安排上，多安排通晓本地方言的同志；部门安排上，多安排非业务部门的同志去基层，公诉部门因人手紧，工作忙，难得专门抽调人员去基层做其他工作。而公诉工作的方式大部分时候还是审查案卷材料，如不刻意安排与基层接触，与其他部门相比，确实存在与基层接触不够的现象，这就造成不会利用基层组织和矛盾调处机构化解矛盾妥善处理案件，不会在办案中考虑基层问题、结合基层实际、注重基层管理，片面认为只要能依法办理案件就能解决纠纷，达不到“案结事了”的目标。

5、工作机制引导欠缺。检察机关参与社会管理创新，需要根据社会形势采取相应的举措并脚踏实地地抓好落实。但由于立法和工作机制方面的影响，大部分有利于社会管理创新的工作机制还没有建立、健全、完善，有些机制虽然已经建立，但在工作开展上流于形式，如检调对接、办案说理、检察建议等工作机制，各地虽然已经开展，但工作还不够深入具体；对基层起导向作用的上级院业绩考评机制中，由于大部分考评依据是检察报表数据，而社会管理创新工作又难以用数字在报表中体现，导致在具体业绩考评时基本体现不出对社会管理创新工作的考察，致使这项工作成了软任务，说起来重要，做起来次要，忙起来不要，考核的导向作用没有发挥好。

三、基层检察机关参与社会管理创新的路径选择

上述问题，反映在公诉队伍中，折射出基层检察队伍的基本现状。这一现状以及由此对检察机关参与加强和创新社会管理所产生的影响，迫使我们在反思原因的基础上，有针对性地选择有效的改进路径。

（一）思想认识上，实现“五个扭转”、“五个树立”

1、扭转社会管理创新与己无关的观念，树立职责所系、积极参与的思想。社会管理与检察工作密切相关，既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能的重要领域，也是检察机关必须承担的重要社会责任。因此，当前改进检察机关参与加强和创新社会管理的首要任务，就是在思想上扭转干警事不关己的观念，强化干警参与社会管理创新的责任意识。要多宣传、多强调检察机关参与社会管理创新的重要意义，要以执法人员核心价值观学习实践活动为契机，引导干警树立为民执法、积极参与社会管理创新的思想；要采取有效的措施，通过及时肯定、向身边的典型人物学习、将有事业心、责任感、工作成效显著的同志选拔到领导工作岗位等实实在在的手段，教育干警真正树立职业荣誉感和为民执法的事业心，而不是简单地说教。

2、扭转就案办案的观念，树立服务大局的思想。要教育干警真正带着对人民群众的深厚感情去办案，把维护稳定、化解矛盾作为执法办案的出发点和落脚点，把最终是否实现案结事了作为执法水平的评判标准，选择相关案例进行深入讲评，引发干警对执法宗旨与目的的深思，促进干警参与社会管理创新的主动性。

3、扭转机械“找法”[④]的观念，树立调解也是执法的思想。执法活动从某种意义上说确实是一种“找法”行为，需要“心中永远充满正义，目光不断往返于刑法规范与生活事实之间”[⑤]。但这种“找法”行为只是简单层面上的适用法律活动，“找法”的真正目的是定分、止争。因而，就要扭转干警在办案中简单依靠法条确定案件性质的观念与习惯，进一步启发和鼓励干警在确定案件性质的基础上调处矛盾、解决纠纷、化解积怨、实现执法根本目的。

4、扭转“精英司法”的观念，树立执法为民的思想。要加强社会主义法治理念教育，引导干警提高辨别是非的能力，自觉抵制错误的法治思想对检察工作的影响，坚定检察工作的人民性，坚持检察工作必须充分体现人民意志、反映人民愿望、倾听人民要求、接受人民评判，同时要注意不能简单地说教，要通过具体、鲜活的事例教育干警执法为民的重要意义，启发干警的群众观点和服务意识。

5、扭转片面的“司法中立”观念，树立定分止争的思想。要教育干警正确理解司法中立的核心内涵，它不是脱离群众自说自话，而是为了排除干扰公正执法，其本质目的还是为了定分止争。为此，要教育干警吸收借鉴法治的本土资源，在法学教育的基础上增加干警传统文化与本土智慧教育，吸收东方文化中以人为本、办案是化解矛盾的思想，通过对传统伦理、法律文化的学习，树立用中国的方法解决中国的问题的意识与能力。如反思老百姓为什么崇拜甚至迷信包公，却对一些泊来的西方法律制度不信服，其根源和本质就是崇尚为民着想、为民做主、为民服务的思想。实际上，当前西方法治思想也在反思与变革，西方人也在学习东方式的治国理政智慧，我们完全可以汲古而出新，不可妄自菲薄。如古人在办案中，就讲究“勤于听断，善已，然有不必过分皂白可归和睦者，则莫如亲友之调处。盖听断以法，而调处以情，而调处以情，法则泾渭不可不分，情则是非不妨稍借。”[⑥]“遇亲戚骨肉之讼，多是面加开谕，往往幡然而改，各从和会而去。如卑幼诉分产不平，固当以法断，亦须先谕尊长，自行从公均分。”[⑦]吸收借鉴这些思想，我们要改变以往就案办案的工作方法，注重在实际工作中根据案件的不同情况，采取不同的工作方法，既要注意通过法律手段解决本案的问题，又要将目光放远，看到本案处理的后果，特别是一些可能引发群体性事件、可能造成其他不良影响的案件，在处理时更要慎之又慎，避免简单化、随意性。

（二）工作机制创新上，确立五个机制，实现机制引领

1、建立公诉案件质效保障机制，减少社会矛盾。新形势下，检察机关执法办案质量与办案效果面临多个层次目标要求，不仅要求做到实体准确，还要求做到程序到位、证据合法、定分止争、案结事了。确保每一起刑事案件得到公正处理，确保无罪的人不受刑事追究，这既是公正执法的底线，又是修复由犯罪破坏的社会关系、化解社会矛盾的首要方法，更是避免因案件处理不当引发新矛盾的根本途径，而实现办案的法律效果、政治效果和社会效果，又是通过办案促进社会和谐、加强和创新社会管理的重要保证。因此，要通过规范办案流程、建立质量预警、完善质量管理、强化能力培养、加强办案质量风险防范、定期进行案件质量讲评等多种途径，构建立体化的办案质量保障机制，提高干警质量意识，有效提升公诉案件质量；要体现司法的大众化与人民性的要求，建立出庭公诉评议制度，通过常规听庭、观摩听庭、暗访听庭、交叉听庭、网络庭审直播等形式，邀请人大代表、政协委员、法律同仁、社会群众等各界代表旁听评议，帮助公诉干部直接了解社会公众对公诉工作的新期待新要求，促使公诉工作融贯民意、民愿、民情，既做到严格依法办案，又让人民群众听得懂、看得明、想得通，有效提升办案的效果，从而实现办案质效的统一。

2、建立宽严相济刑事政策深化机制，将化解矛盾制度化。当前有关宽严相济刑事司法政策的基本原则和要求人们已经耳熟能详，但在具体案件的操作中，却往往发生走偏，出现“宽严皆误”[⑧]的现象，执法效果不好，群众不满意，其原因之一就是具体机制细化不够。因而，对于宽严相济刑事政策的具体运用，需要进一步细化，这就要准确把握中央“两减少、两扩大”精神，积极对宽严相济的刑事司法政策深化机制进行研究，建立或落实宽严相济的适用标准和条件、轻微刑事案件和解的基本原则、案件范围、办理程序等方面的制度，明确规定哪些案件应当从刑事政策的把握和运用角度入手，首先考虑从重从快处理或者首先考虑不起诉处理，而不是为图便捷省事简单地一诉了之；切实把握因民间纠纷引起的案件、人民内部矛盾引发群体性事件的捕与不捕、诉与不诉的界限，修复社会关系，减少社会对抗。

3、建立检察环节社会稳定形势研判和办案风险评估机制，化解办案风险。检察机关一方面要在执法办案过程中，对执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等风险及时分析研判，加强预警通报，主动做好风险防范和矛盾化解工作，另一方面还要关注社会舆论热点，对本地区发生的重大事件以及与检察、公诉工作有关的舆情信息进行分析研判。为此，就要建立和完善执法办案风险分析研判、分级评估和预警化解等制度，对办案中发现的不和谐因素、社会危险源点，及时提出防范建议和治理措施，力保社会治安大局稳定；要深入开展风险排查研判工作，对拟作不起诉、撤回起诉、不抗诉决定的案件以及其他存在矛盾隐患或可能引发涉检信访的案件进行重点防控，积极建立公诉环节说理制度开展说理工作，注重法理情结合，有效化解矛盾纠纷，避免因当事人对检察工作不了解、不理解而引发涉检纠纷；要建立涉检网络舆情监控机制，加大对网络舆情的监控力度，对本地区发生的重大事件以及与检察、公诉工作有关的舆情信息进行搜索、整理和分析，及时全面掌握事件发展动态，防止因执法不当激化或引发新的矛盾。

4、建立有效的社会矛盾调处机制，倡导调处优先的原则。要建立刑事和解、检调对接工作机制，引导干警积极开展矛盾调处工作，要求办案中必须优先考虑和开展矛盾调处工作，从而使检察工作融入社会矛盾大调解平台，健全与人民调解、其他执法司法机关调处、行业性调解的衔接机制，依托人民调解组织等矛盾纠纷调处平台，细化调解工作中检方与调方的工作分工，如将赔偿部分的调解主持工作交由人民调解委员会负责，实现矛盾调处机制的社会化运作，将调解结果与案件裁判结果相结合、与社区矫正相结合，有效整合社会资源，积极有效地合力化解社会矛盾，增强检察环节化解矛盾的力度和成效。

5、建立重点地区、重点人群、重点领域工作机制，延伸检察职能。重点地区、重点人群、重点领域的管理，是加强和创新社会管理的重点与难点，检察机关应当认真落实检察环节综合治理措施，以创新的精神开动脑筋、寻找有效措施、建立有效机制，实现检察职能延伸，将这方面的工作做好。如学习借鉴欧美的“社区检察制度”等，建立检察官进社区机制。近年来，欧美开展了“社区司法”运动，除了社区警务和社区矫正，社区检察也渐成气候，以美国的社区检察为例，“将侧重点置于滋生犯罪的社会、环境或其他社区状况的调控上。……社区检察致力于在检察院、执法机构、社区以及公私立机构间构建起长期而主动的合作，其中检察权在解决现实问题、提高公共安全以及增强社区生活品质等方面发挥着至关重要的作用。”[⑨]美国刑法学家安东尼.V.艾法利认为，“社区检察通过提供‘公民与国家合作’和鼓励草根司法来推动公民社会发展；提升被害人、加害人与社区尊严。为实现社区的长治久安，社区检察官通过滋扰消减、无毒品与娼妓区、恢复性司法、社区法院、削减松动、消减逃学以及涂鸦清理等多种手段和形式施加影响，以改善周边安全”[⑩]。为此，检察机关在派驻检察室之外，还可以开展社区检察工作，在重点社区、重点领域、针对重点人员，设立社区检察室或检察官工作室，这样既不需要受编制申报审批的制约，又可以实现检察工作进社区服务民众、调处矛盾、服务社会管理。再如未成年人管理创新方面，根据未成年人犯罪规律，学校教育是预防犯罪的关键，因为“与家庭相比，学校更有条件来实施社会控制。第一，从整体上说，学校比家庭的看管更有效率，因为老师可以同时监督许多孩子。第二，与许多父母相比，老师更容易辨认出孩子的偏离和不良行为。第三，与家庭相比，学校更加强调秩序和纪律，因此学校会采取一切可能措施来控制孩子的不良行为。第四，与家庭一样，当孩子因不能自律而出现偏离行为时，学校有足够的权威和手段来实施惩罚。”[11]检察机关要特别加强与学校的合作，建立检察官进学校机制，开展检校共建，利用学校有效的控制措施实现矫正与预防的功效；同时，检察机关还应当与各级团组织合作，经常到居委会、乡镇、社区开展形式多样的活动、讲座，适时给未成年人以正确的人生观、世界观、价值观、爱情观、金钱观、公德观教育，引导他们做一名合格的接班人；检察机关还应积极参与网络虚拟社会的建设管理，清理少年周边环境，以收治本之效；要加大整治校园周边环境力度，清理整顿学校周边的各种娱乐场所及各种影视厅、网吧，严厉打击各种社会丑恶现象，让未成年人远离暴力、远离淫秽，营造一个未成年人舒心的学习、生活环境，保障未成年人有一个和谐、健康的生存与成长空间。

（三）队伍素质培养上，加强五种锻炼

针对检察队伍中的薄弱环节，要有针对性地在干警参与社会管理创新工作能力培养上下功夫，全面提升干警参与社会管理创新的能力。

1、加强办理疑难复杂案件的锻炼，提高刑事政策的运用能力和社会矛盾的调处能力。当前公诉工作中一个较为普遍的现象是，领导为了办案求稳，往往将重大、疑难、复杂的案件交给办案经验丰富的老同志去办，担心年轻人“嘴上无毛，办事不牢”，一旦工作出纰漏影响检察机关形象。诚然，检察机关参与加强和创新社会管理，需要讲求办案效果，杜绝由此引发新的不稳定因素，但年轻干警没有经过风雨中的摔打锻炼，就无法得到迅速提高，无法提升化解社会矛盾能力从而独当一面。因此，就应当在大方向掌控的前提下，刻意地将一些需要做矛盾调处等工作的较复杂疑难案件交给年轻人去办，并对办案化解矛盾工作提出较高的要求，使其“跳一跳，够得着”，要帮助他们克服调处矛盾工作怕费事、担心效率低、效果差的思想，在遇到困难的时候，要及时为他们出主意、想办法、打气鼓劲，在取得成效的时候，要适时对他们的工作予以肯定，帮助他们找到调处成功后的成就感和职业荣誉感。当然，在此过程中，要选择经验丰富的同志作为导师为他们把握方向，帮扶纠偏，不能信马由缰，失去方向。

2、加强应对复杂局面的锻炼，提高处理复杂问题的能力。要有意识地安排年轻干警协助党委政府在处理群体性事件、案发性事件、公共危机事件、重点区域整治等方面的工作，锻炼他们的沟通协调能力、献计献策能力，引导社会管理活动的法治化。如安排他们参与对群体性事件的稳控处置工作，锻炼他们与各方面进行协调沟通、为领导决策出谋划策能力，并引导群众依法维护自己的合法权益，不受别有用心的人煽动；安排他们及时提前介入重大、有影响案件，在指导公安机关提取固定证据的同时注意案件处理的社会影响及社会矛盾纠纷化解；在公共卫生、交通、安全等事故发生后，安排他们参与事故调查、参与疏导群众情绪、解决矛盾纠纷等等，从而在复杂局面中锻炼他们的应急、稳控、沟通协调能力。

3、加强基层工作的锻炼，积累和提高做群众工作的能力。要培养干警对人民群众的深厚感情，就要让他们到群众中去，了解群众的生活，体察群众的疾苦，倾听群众的声音，提高做群众工作的本领。要积极组织年轻干警下基层锻炼，到艰苦的地方锻炼，学会与群众相处、学会用群众的语言与群众交流，要真心为群众服务赢得群众的信任与尊重；要引导干警在办案中多通过调查核实证据、复验案件现场、走访案发地群众、询问案件当事人等形式，依托检察业务工作积极接触群众，积累群众工作经验。可以根据案件的性质、证据的状况、群众的反响等，确定几类必下基层的案件，对上述工作的开展作出硬性规定，督促加强基层工作锻炼。

4、加强办案风险和舆情研判锻炼，提高风险预警与舆情研判能力。要发挥年轻干警熟悉网络的优势，作好网络舆情分析研判工作，教育他们充分认识舆情在新形势下的地位、作用，高度重视和关注舆情特别是网络舆情，充分发挥舆情在检察工作中的作用。可以结合工作，选择部分干警担任舆论评论员，研判舆情走势，评估舆情影响，加大对网络舆情反映的案件情况关注，正确引导网上舆论；组织干警参加重大案情的公开发布等活动，使广大群众与媒体记者、网络推手了解事实真相，目睹法律正义，进而有效化解了舆情，消除矛盾隐患。要教育干警养成在公开、透明、信息化的条件下执法办案的习惯，锻炼和培养干警树立办案风险意识，以战战兢兢的态度和脚踏实地的作风，做好办案风险的预判、处置、平息工作，对于敏感案件，安排干警收集舆论、信访、维稳信息并进行判断，提出处置预案，依法、客观、主动向党委报告案情和诉讼进展，促使案件法律效果和社会效果的有机统一。

5、加强法制宣传锻炼，提高释法说理能力。要发挥年轻干警学习能力强、多才多艺的优势，因势利导地开展多种多样的法制宣传、释法说理工作，实现法制宣传的多样化、趣味化、通俗化，以群众喜闻乐见的形式送法下乡、送法进厂、送法进校、送法进社区，同时也使干警在法制宣传过程中锻炼和提高自己用群众听得懂、能接受的语言去宣传法律、释法说理；要立足职能，利用好出庭支持公诉这一重要职能，发挥公诉席宣传阵地的作用，结合具体案件事实证据等情况，充分揭露被告人犯罪行为的社会危害性，促使被告人认罪悔罪，教育群众知法守法，实现“台上的释法说理”；要在平时的工作中注重个案的说理工作，根据要求做好不起诉、不抗诉、增减犯罪事实时的说理文书撰写以及当面说理工作，实现“台下的释法说理”。

 

 

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盛吉洋：安徽省淮南市谢家集区人民检察院

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